关于推动我省田园综合体高质量发展的建议

                      张长峰

党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，山东省将田园综合体建设作为打造乡村振兴齐鲁样板的重要抓手。截至2023年底，全省已创建国家级田园综合体试点项目7个，省级示范项目30余个，覆盖16个地市，累计投资规模超300亿元，带动周边农户年均增收8000~10000元。以临沂朱家林、潍坊坊子玉泉洼为代表的示范项目，通过“农业+文旅+社区”的融合发展模式，实现了粮食亩产提升15%、游客接待量年均增长30%的良好成效。在我省田园综合体取得显著成绩的同时，用地管控失序、建设方向偏移、主体权益失衡等问题逐渐显现，这些问题严重制约着田园综合体的可持续发展，亟需通过制度创新和系统治理实现根本性突破。存在的主要问题：

一是用地管控存在漏洞。国家、省、市针对耕地“非粮化”“非农化”及设施农用地管理发布了一系列政策文件。如青岛等地市逐项对应建立了负面清单，但基层对用地类型仍缺乏清晰认识，对破坏耕作层、设施农用地的认定及耕地可种植作物种类等方面的政策要求依旧模糊，对一般农田、永久基本农田、设施农用地等管理不规范，出现一些打“脱农”擦边球的规避办法：建筑采用架空结构，以满足不破坏耕作层的要求；修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。部分项目擅自改变设施农用地用途，将农业生产设施改建为经营性场所，如我省某市某田园综合体项目擅自将120亩基本农田改建为商业民宿，暴露出“以农用地流转之名行商业开发之实”的普遍现象。

二是规划建设偏离本源。我省田园综合体项目建设功能定位异化趋势明显，过度强调文旅开发，而对提升农业附加值的农产品加工、物流等产业链延伸投入则相对薄弱。部分综合体将主要精力放在建设仿古建筑、主题乐园等“非农”设施上，还有一些田园综合体项目偏重于纯休闲、农家乐等文旅项目，丧失了农业田园的本质。虽然在一定程度上这些项目可以带来经济效益，但是功能单一、缺乏特色、同质化和可复制性太强，一哄而上搞乡村旅游、农家乐、采摘，无法形成品质和规模，市场竞争力较弱。我省某市某投资5.8亿元的田园综合体，农业用地占比从规划方案的65%降至实际建设的41%，文旅设施投资占比达72%，但配套建设的智能温室大棚却长期闲置。

三是农民权益保障不足。部分地方政府因不能投入足够资金，为了在田园综合体建设中吸引更多资金，一些村庄将土地和生态资源出售给外部开发商，以进行大规模的种植养殖、房地产开发以及乡村旅游建设。然而，大部分开发商注重的并不是生态问题，而是更加注重自身的利益，因而抢占更好的土地。在建设过程中盲目发展大型农业，购买土地使用权，雇用高科技人员，从外地引进廉价工人和农民，当地农民在田园综合体中的地位和应享有的利益减少甚至被剥离，偏离了解决农民问题的初衷。我省某市某项目土地流转中存在“以租代征”现象，涉及农户163户，合同约定租金每5年递增5%，但实际执行中连续8年未调整，折算实际购买力下降31%。我省某市某企业主导的田园综合体，农民以土地入股占比仅15%，但需承担80%的田间管理工作。

基于以上问题，为推动我省田园综合体高质量发展，需要政府、企业、农民三方协同发力。建议省委省政府成立专项工作领导小组，统筹自然资源、农业农村等部门力量，尽快完成全省综合体项目的全面核查整改。通过制度创新破解土地瓶颈，通过产业再造回归农业本质，通过机制改革保障农民权益，真正将田园综合体打造成为齐鲁乡村振兴的示范标杆。具体建议如下：

一是构建用地管控体系。建议我省农业农村部门、自然资源和规划部门完善制度设计，制定《山东省田园综合体用地管理办法》，建立“农业生产-产业融合-生态保护”三级用地分类管制制度。进一步明确责任主体，建立田园综合体项目、土地、设施农用地等综合信息管理平台，细化监管细则，强化联合监管执法力度，积极探索耕地保护、项目监管的长效机制。例如，2021年，青岛市自然资源和规划局、市农业农村局联合发布了《关于保障和规范田园综合体规划建设强化耕地保护的通知》，要求项目所在区（市）要强化部门协同，建立项目立项、推进、建设、验收阶段的全过程联合监管机制，确保项目实施主体依法依规利用土地，依法依规推动项目建设。

二是因地制宜，“回归本源”。一是我省地方农业农村、文广体旅等部门要加强田园综合体总体规划，统筹协调和指导。通过对项目所在地区位优势、资源禀赋、当地政府主导力度、目标市场未来的消费状况等分析的基础上，明晰田园综合体所提供的产品和服务的竞争优势，宜农则农、宜林则林、宜旅则旅，定位不同的发展模式。例如，以沂水县尹家峪为代表的“绿水青山”生态发展型；以泗水县圣水峪为代表的“宜居美丽”乡村康养型；以长清区泉城茶道为代表的农事体验型；以惠民县智惠民飨为代表的文旅体验型。二是要加强规划实施保障，明确组织领导、参与主体、资源配置、重点项目和建设成效等内容。三是制定《山东省田园综合体建设规范》《山东省田园综合体建设负面清单》等政策文件，明确农业用地占比不得低于60%，农业生产性投资比例不低于45%。

三是完善农民权益保障机制。一是推广“保底收益+按股分红+劳务收入”复合分配模式，强化多元化利益联结，将更多就业岗位和产业链增值收益留给农民。例如，烟台招远市某项目将农民土地经营权折算为股权，设置每亩每年1200元保底收益，并按纯利润的20%二次分红，2023年带动农户户均增收2.3万元。二是创新主体参与机制，建立“村党支部+合作社、企业、村集体+农民代表”的治理架构，确保决策层农民代表比例不低于30%。三是健全社会保障网络，推行“土地换保障”计划，将土地流转收益的10%划入专项保障基金，为失地农民提供养老保险补贴，建立“以工代训”制度，确保每个田园综合体提供不低于30%的技术性岗位，试点建设田园社区，配套建设养老服务中心、子弟学校等公共服务设施等。

作者简介：

张长峰，1976年8月出生，湖北五峰人，土家族；博士、教授、国务院特殊津贴专家、山东省政府特殊津贴专家；山东省政协委员、民盟山东省委委员。国家农产品现代物流工程技术研究中心（山东省商业集团有限公司）科技研发部部长、重点实验室（山东商业职业技术学院）主任。科技部、山东省科技厅入库专家，农业农村部“科创中国”果蔬贮藏物流产业服务团副团长，全国物流标准化技术委员会第三届冷链物流分技术委员会副主任委员，山东省人民政协理论研究会第四届理事会理事。

国家“十二五”以来，连续承担国家重点研发计划项目课题8项；作为首位发明人获发明专利15项；以第一或通讯作者发表SCI和EI收录文章27篇；制定国家标准12项；出版专著4部；获教育部科技进步一等奖、二等奖各1项、省政府科技进步二等奖1项等。立足本职工作，50余件建言被全国政协、中央统战部、民盟中央和省委办公厅采纳，以及获得省委省政府主要领导批示。多次获民盟中央、民盟省委建言献策突出贡献奖； 2024年度山东省政协“履职优秀委员”；2020年获“省直机关最美职工”荣誉称号。