一统天下的秦王赢政，终于大展宏图呈愿，首先想到的便是正名问题，于是就有了集三皇五帝于一身的狂大，“皇帝”之称由此而来。他的中华一帝由他开始，所以要称“秦始皇”。一个大秦帝国就这样雄居古老的东方，开启了一个真正意义上的统一的多民族华夏文明大国。这还不是他的终极目标，他要将他的大秦帝国传之万世，他才是一世。何以才能呢？一个政治架构一一中央集权的郡县制，就这样在秦帝国登台亮相。

        所谓郡县制，就是古代的一种国家结构设置，将国家按郡县两极设置，国家设郡，郡下设县，郡守和令尹直接由中央任免，其职位不得世袭。这样，便建立起了一种干壮枝弱的中央集权制度，使地方不再有力量对抗中央，有利于全国政治稳定和经济发展。这项政治制度不是秦始皇的发明，但却是他的再造，是他将郡县制做到了极致，将统一的庞大的秦帝国分为36郡，郡下设县，完成了全国的组织政治架构，影响后来的历朝历代，至汉代仍承袭这个制度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政体的基础，直到唐朝，才被道路制所取代，然而也只是换了个马甲而已，仍脱离不了其组织框架的影响。秦始皇创立的中央集权制，在中央设立三公九卿统治机构，在地方废除封建制而在全国实行郡县制，由中央直接官辖，这套政权架构一直被沿用了2000多年，对中国历史产生了重大影响。所以，伟人毛泽东在《七律•读〈封建论〉》诗中，就有感而发写下了“百代都行秦政法”之诗句。秦始皇为何要一改周朝的分封制为郡县制呢？

        秦始皇在吞并六国中，看到了诸侯国养大是造成天下纷争的原因，秦国本身就是一个例证，秦由雍州之地发展到今天取代周王朝，也是一路不断吞并小国发展壮大的结果。因此，他在一统天下建立秦朝后，对周朝败落的原因进行了总结，认为周王朝的统治力量薄弱才导致了亡国。周朝通过实施分封制来达到“天下共主”的统治，而这种治理模式致命的缺陷就是中央太弱，不够强大，依靠的是天下诸侯的归服。所谓的统治也只是松散的“归服”而已，并非是对天下的实际掌控，这可以从分封制下的五服划分治理模式可以看出。

        所谓五服治理，就是周王朝以天子所居在的京畿地区为中心，在外围由近向远，以五百里为一区划，将天下划分为甸服、侯服、绥服（或称宾服）、要服及荒服五个管治范围，合称五服。服是服事天子之意，也就是五服要分别做到如下要求：甸服地区的人参加天子的祭礼，就是参加天子对祖父与父亲的祭祀，是每日举行一次，对不参加的处以刑罚；侯服地区的人参加天子的祀礼，也就是天子对曾祖与高祖的祭祀，每月举行一次，对不参加祀礼的进行讨伐；绥服地区的人参加天子的享礼，也就是天子对始祖的祭祀，每季举行一次，对不参加的进行征伐；要服地区的人参加天子的贡礼，也就是祭祀天子远祖和天地之神时贡献礼品的祭礼，每年举行一次，对不参加的予以指责；荒服地区的人参加天子的王礼，就是少数民族首领承认并朝见周天子的仪式，终身举行一次，对不参加的实施警告。参加天子的祭祀就成了归服的主要标志，也就是所谓的“天下共主”，在三服之外，已很难控制了，违反的也只是指责与警告了。所以，《史记》中就记有齐桓公趁势讨伐楚国时，就以楚国不按时向周天子进贡祭祀用的茅草为由这一事。

        这一天下归服的五服仪式，办着办着就渐渐地不被诸侯所尊守了，因为经过兼并强大起来的诸侯，与周王朝分庭抗礼了，不再听周天子的号召与指挥，出现了被孔子所说的“礼乐征伐自诸侯出”的无道时代。这时的周王朝就进入了东周列国时代，被说成是周王室衰微，实质上就是周天子再也无力支配各国诸侯了，只是一个名义上的“天下共主”而已。所以秦始皇要改变这种枝强干弱而致国家灭亡的态式，彻底地抛弃了造成这种祸因的分封制，完全地在秦国内实施起郡县制，来加强中央集权，建立一个强权的帝国。

        郡与县起源于春秋时期，那时县比郡大。《逸周书作雒》上说“千里百县，县有郡。”《左传•哀公二年》上记有：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”县制出于楚国，楚成王时，吞并权国后改设为权县，设县尹管理，县制自此始。郡制就出于秦国，秦穆公九年派使者到晋国，晋国的公子夷吾就对使者说到“君实有郡县”之语，可见那时郡已在秦国实行了，所以说，到秦始皇时全面实行郡县制，是有情缘的，也就在这里。到了春秋中后期，一些国家在新占有的边境地区推行国君直接管理的县郡制，郡虽然是地区大，但地位比县低。最初县郡都由国君派人驻守，后来就发展成固定的地方政权组织，有权处置边境上发生的突发事件。到战国时，则变成了郡县制，是郡下设县，形成了郡县两级地方组织，已成为普遍存在，魏文侯时，吴起就担任魏国的西河郡守。秦国和楚国，郡县都直属于君主；晋国则多是卿大夫的封地。所以秦始皇实行郡县制，并不是创新，而是一种再造。

        当初，围绕着是否实现郡县制，在秦国大臣之中也引起了一番争议。有的大臣就认为，统一过来的燕、楚、齐等地，都远离秦国，不便管治，主张沿袭周时分封制，实行分封，授予各地贵族世袭的诸侯名份。这被廷尉李斯坚决反对，他认为分封制就是周朝诸侯混战的根源，正是周王室的亲戚、贵族、大臣们，从分封那里得到土地，所以相互疏远和进行战争，而天子又无力阻止，这就是“置诸侯不便”。从而力排众议，建议实行郡县制。加之郡县制自秦穆公就已在秦国施行，秦始皇自己又经历过郡县制对强化中央集权的好处，为吸取周朝实行分封制而灭亡的教训，他就毅然地采纳了李斯的建议，在全国推行郡县制。

        秦国的郡县制，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。秦代至此成为为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。 由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务特别繁重，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。由于县尉任务繁重，所以每一个县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。

        实行郡县制最大的好处就是强化了中央集权，彻底废除了诸侯叛乱的隐患，所以在有秦一朝是“有叛人无叛吏”。郡守、县令都由皇帝直接派遣，只能听命于皇上。为此，秦始皇废弃古代圣贤的章程，焚毁战国以来的百家之言以愚弄百姓，铲平东方各地的大城，残杀持有不同政见的名士，把被灭六国的武器都收集到咸阳，铸成十二个大金人，修筑通向各地的御道，实行“字同文，车同轨”，统一度量衡等一系列强有力的措施，建立起超强的中央专制集权的大秦帝国，真正享有“千年一帝”的始皇帝，并要传之万代。这样强大的帝国，确实彻底改变了周王朝时期分封制的衰微与被欺局面。郡县制的强大秦帝国真的能传之万代吗？

        秦始皇的郡县制，虽有强干弱枝、加强中央集权、易于统治之优点。但它也同样存在着天生不足：对己，实行天下专政，有了君皇的强势权力，便很容易地产生专权擅势，无所顾忌，奢侈淫逸，暴虐天下，而秦始皇恰恰就成为这样的暴君；对内，把亲戚子弟视作普通百姓，朝廷之内失去骨肉同胞的辅佐，功臣再怎么勤勉效力捍卫国家，也得不到封地，郡县长官治理天下，大多是为了获取利益，一旦国家衰落，各种制度悖乱，卖官鬻爵的官吏，就会用金线财物来衡量人才，就会无法遏止贪污受贿、鱼肉百姓的事发生，使国家腐朽，不堪一击；对外，失去诸侯藩屏的护卫，一旦发生叛乱，就成了孤家寡人，不能得到及时有力地匡救而覆灭。

        正是由于郡县制有了上述三个致命的缺陷，所以靠它来维护家天下的政权，也是根本靠不住的。秦始皇郡县制中的三点缺陷，都被他发挥到极致，所以想传之万世的秦帝国，传到了秦二世手上只坐了三年就完了，痴想的万世之王朝，仅存在14年就一去不返，连司马迁也大为感叹，在《史记•陈涉世家》中给予了长评。秦始皇虽然死了，但是他的余威还在，震憾着异邦异域；统一的秦王朝还在，险峻的关卡仍和以前一样；强大的军队还在，依然拿着精良的武器；郡县制还在，官吏们还在各司其职。而陈胜只是个穷人家的儿子，是个农民，是个被发配的役卒中的小头目，既无孔丘的本事，又无范蠡的家财；既无尊贵的政治地位，又无训练有素的军队；既无勾戟长矛武器，又无粮草储备；既无用兵谋略之能，又无行军打战之实践。他所率领的就是一群被逼无奈、散乱无章、几百名役卒的乌合之众，揭杆而起，反叛秦王朝，结果风起云涌，天下响应，竟然建立起大楚国，称起大楚王，虽然只存在六个月，就身亡国灭。可由他分封、派遣出去的侯王将相，最终灭掉了秦王朝。

        从陈胜吴广大泽乡起义，到刘邦项羽入咸阳灭秦，前后也只用三年时间。而当年装备精良、良臣武将众多、君主英明神武的东方各国，却被秦国一一吞并。就是这样，秦国也仍是用一百多年前后六代君王的努力，最后才一统天下。司马迁最后评道：“一夫作难而七庙堕，身死人手，为天下笑者，何也？仁义不施，而攻守之势异也。”

        这样看来，一个王朝的存在与覆灭，并不在于采用何种制度，从尧舜禹的禅让制到夏商的世袭制，从周王朝的分封制到秦帝国的郡县制，前者总是被后者所替代，总是解决不了制度上的缺陷而灭国。是制度还是人为使然呢？再好的制度都有利弊两重性，有利的需放大，有弊的需掌控，而这一切都需要君主去制订去修正去执行去尊守，所以从这个视角评历史，灭国的是暴君，失之于仁，灭之于民，非制度也。历史继续向前！

2023.6.2

【作者简介】

        朱双顶，网名东香人，安徽省直机关退休，中国传统文化业余爱好者，浸淫书海，不时写点感悟，先后在微号公众号多家文学网站平台及报刊杂志上，发表文章及诗歌数百篇首、上百万字，推出读史札记《大江东去》与《长河拾贝》、文化杂谈《随感叨絮》与《名作墨香》、散文随笔《找寻花鸟》与《我读〈诗经〉》、诗歌集《走向胜利》与《感悟时代》等八部电子书。